Сущность, объект, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов

Надзор за исполнением законов, именуемый в прокурорской деятельности «общим надзором», является не только одним из самостоятельных направлений прокурорского надзора, но и представляет собой важнейший институт прокурорского надзорно-охранительного права. В процессе осуществления надзора за исполнением законов органы прокуратуры обеспечивают соблюдение законности в различных сферах общественных отношений.

В то же время следует отметить, что надзор за исполнением законов как самостоятельное направление прокурорской деятельности имеет свою специфику и принципы, отличающиеся от иных правовых институтов.

Объектом прокурорского надзора в этом направлении деятельности прокуратуры является такая сфера общественных отношений, в которой комплексно осуществляется многофункциональная деятельность прокуратуры. К таким объектам отнесены: федеральные министерства, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, а также издаваемые ими правовые акты.

Предметом надзора за исполнением законов (по общему надзору) в широком понятии являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Между тем Н. Н. Карпов приводит и более узкое понятие предмета прокурорского надзора по общему надзору. По его мнению, предметом общенадзорной деятельности прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции России, исполнением законов и соответствием издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами правовых актов законодательству.

В связи с этим можно привести выдержку из Настольной книги прокурора, где указывается, что «под соблюдением Конституции РФ и исполнением законов понимается собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, а также и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми».

Необходимым условием проведения любой проверки в порядке общего надзора является информация о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Указанное требование регламентировано статьей 21 Закона о прокуратуре РФ и действующим приказом Генпрокуратуры России от 07.12.2007 г. № 195 (ред. от 31.08.2021) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Кроме того, в нем указывается, что в целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.). Здесь будет уместно привести и приказ Генпрокуратуры РФ от 02.10.2007 г. № 155 (ред. от 23.12.2009) «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

В Приказе Генпрокуратуры России от 07.12.2007 г. № 195 (ред. от 31.08.2021) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Генеральный прокурор РФ особо обращает внимание на выбор мер прокурорского реагирования, и при внесении актов реагирования оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

Одновременно Генеральный прокурор РФ требует от нижестоящих прокуроров обеспечить профилактическую направленность прокурорского надзора. Систематически проверять исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, соблюдение законодательства органами Федеральной службы войск национальной гвардии РФ при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сферах оборота оружия, частной охранной деятельности, а также при осуществлении вневедомственной охраны.

Генеральный прокурор РФ особо обращает внимание нижестоящих прокуроров на исполнение законов должностными лицами федеральных, региональных, местных органов власти. В обязательном порядке оценивать правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций.

В случаях выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным уважительным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, активно использовать полномочия, установленные статьей 45 ГПК РФ.

Проверки исполнения законов Генеральный прокурор РФ предлагает проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, и в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

В качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

Таким образом, залогом успешной общенадзорной деятельности прокуратуры являются:

• глубокое и детальное изучение поступающей в прокуратуру информации о нарушениях законов;
• оценка нормативных актов с позиции их соответствия Конституции РФ и законам Российской Федерации;
• анализ различного рода материалов, статистических данных о работе поднадзорных объектов, которые также могут содержать сведения, указывающие на необходимость проведения проверок как своими силами, так и с привлечением контролирующих органов.