Решения и рекомендательные акты Европейского Союза

Следующим видом правовых актов Союза выступает решение (англ. decision; франц. decision). Решения ЕС в полной мере обладают юридически обязательной силой и, по общему правилу, не требуют ратификации государствами-членами.

В соответствии с официальным определением решения в ст. 288 ДФЕС: “Решение является обязательным в полном объеме. Когда решение указывает адресатов, оно обязательно только для них”. Данное определение следует уточнить. Поскольку для установления единообразных правовых норм ЕС, т.е. для гармонизации (в том числе унификации) права государств-членов используются регламенты (“законы” ЕС прямого действия) и директивы (“основы законодательства” ЕС), решение представляет собой юридически обязательный акт ЕС, не направленный на гармонизацию национального права.

Рекомендательные акты ЕС (рекомендации и заключения)

Наряду с правовыми актами, имеющими юридически обязательную силу (регламенты, директивы, решения), институты ЕС могут издавать акты рекомендательного действия. В соответствии со ст. 288 ДФЕС подобные акты издаются в двух формах – рекомендация и заключение.

Ввиду отсутствия обязательной силы рекомендации и заключения всегда считаются незаконодательными актами ЕС, даже если они изданы институтами Союза, осуществляющими законодательную функцию (Европейским парламентом и Советом). По той же причине не предусмотрено их оспаривание в Суде ЕС посредством исков об аннулировании (ст. 263 ДФЕС).

Фактически рекомендации и заключения могут рассматриваться, скорее, как “предправовые” акты, поскольку их подготовка часто предшествует изданию юридически обязательных актов в форме регламентов, директив, решений.

Например, Директиве 2007/64/ЕС Европейского парламента и Совета от 13 ноября 2007 г. о платежных услугах на внутреннем рынке предшествовали три рекомендации, принятые Европейской комиссией в конце XX в. (одна из них установила Европейский кодекс хорошего поведения в области электронных платежей, предназначавшийся для добровольного применения). Аналогичным образом, решению Совета ЕС, принимающему или отклоняющему заявку третьей страны о приеме в состав ЕС согласно ст. 49 ДЕС должно предшествовать заключение Комиссии, в котором дается оценка соответствия этой страны условиям вступления в ЕС.

Правовые акты рекомендательного характера также принимаются в тех областях, где Союз не наделен полномочиями издавать юридически обязательные акты в форме регламентов и директив, направленных на гармонизацию национального права (например, рекомендации по вопросам образования). При этом Совет ЕС и Европейская комиссия вправе издавать рекомендации по любым вопросам, прямо не отнесенным к компетенции ЕС (ст. 292 ДФЕС).

Различие между рекомендациями и заключениями ЕС состоит в следующем. Рекомендации – это акты, посредством которых институт ЕС предлагает добровольно совершить определенные действия или воздержаться от их совершения. Рекомендации (англ. recommendation; франц. recommandation) могут иметь как индивидуальный, так и нормативный характер.

Нормативные рекомендации содержат общие правила поведения, как, например, в указанном выше Европейском кодексе хорошего поведения в отношении электронных платежей, предшествовавшем изданию Директивы 2007/64/ЕС о платежных услугах на внутреннем рынке. Поскольку за нарушение этих правил не наступает юридической ответственности, подобные акты часто рассматриваются в западной доктрине в качестве источников “мягкого права” (рекомендательных норм).

Например, если государства-члены нарушают нормы права ЕС, то Европейская комиссия после поведения расследования направляет им “мотивированное заключение”, в котором устанавливается срок для исправления нарушений. По истечении этого срока, если государство не предприняло необходимых мер, Комиссия вправе возбудить против него дело в Суде ЕС (ст. 258 ДФЕС). В ходе своей деятельности заключения могут принимать и другие институты ЕС, например, Счетная палата (ст. 287 ДФЕС).

Несмотря на то что рекомендации и заключения, как таковые, не обладают юридически обязательной силой, данные акты нельзя рассматривать как полностью лишенные правовых последствий. В частности, в тех случаях, когда законодательные или иные юридически обязательные акты ЕС должны приниматься после консультации с другими институтами, неполучение их заключения (или непредоставление разумного срока для вынесения заключения) рассматривается Судом ЕС как существенное нарушение процедуры, которое может повлечь отмену принятого юридически обязательного акта.

В отношении рекомендаций Суд ЕС постановил, что органы судебной власти государств-членов не только могут, но и обязаны “принимать их во внимание” в качестве актов толкования национального законодательства, принятого во исполнение права ЕС, а также когда рекомендации дополняют собой юридически обязательные нормы права ЕС.